Annotatie voor OGR-updates - mei 2026

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 1 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1833

Weigering planologische medewerking – de ondergrens van de motiveringsplicht

1. Het gebeurt niet vaak dat een weigering om planologische medewerking te verlenen met succes wordt aangevochten. Deze uitspraak is daarom lezenswaardig. De gemeenteraad van de gemeente Teylingen heeft – in afwijking van het college van B en W – besloten niet mee te werken aan de omzetting van een bedrijfswoning naar een burgerwoning en de realisatie van een nieuwe greenportwoning. De gehanteerde argumenten worden door de Afdeling stuk voor stuk afgepeld en onvoldoende steekhoudend bevonden. Het weigeringsbesluit wordt vernietigd, waardoor de raad het initiatief opnieuw zal moeten beoordelen.

Uitleg gemeentelijk beleid

2. Het initiatief is getoetst aan de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport 2016 (ISG). Volgens appellant draagt de woonbestemming bij aan de herstructureringsopgave van de structuurvisie, mede omdat incourante en ongewenste bebouwing wordt opgeruimd (een leegstaand kassencomplex). De raad wil de gronden echter beschikbaar houden voor de mogelijke vestiging van een nieuwe agrariër in de toekomst. Volgens de raad zou het verlenen van medewerking in strijd zijn met de ISG, als er door sloop en nieuwbouw alsnog op rendabele wijze een agrarisch bedrijf te exploiteren is.

3. De Afdeling oordeelt dat de ISG streeft naar kwaliteitsverbetering door het opruimen van incourante en ongewenste bebouwing, in combinatie met het ‘opruimen’ van de onderliggende bestemming. De mogelijke planologische behoefte aan die onderliggende bestemming speelt geen rol. Dat betekent dat het plan dus ook niet om die reden als strijdig met de ISG kan worden aangemerkt. Dit heeft de raad ten onrechte als weigeringsgrond gehanteerd.

4. De Afdeling toetst dus inhoudelijk aan de doelstellingen van de ISG, los van de bredere uitleg die de gemeenteraad daar zelf aan geeft.

Woningbehoefte 

5. De raad lijkt enkel in beweging te willen komen als een initiatief voorziet in de bouw van betaalbare woningen, waar dringend behoefte aan bestaat. Daarmee gaat de raad voorbij aan het feit dat er ook behoefte is aan dure woningen. Dit wordt bevestigd in het behoefteonderzoek dat ten grondslag ligt aan het Woonprogramma 2020-2024. Dat de behoefte aan woningen in het middensegment groter is, wil niet zeggen dat er geen behoefte is aan deze dure woningen. De bouw van dure woningen zorgt bovendien voor doorstroming op de woningmarkt. Dat de raad liever iets anders zou zien, is geen reden om de planologische medewerking te weigeren. De Afdeling haalt ook een streep door dit argument.

Geluidhinder tankstation – Richtafstand VNG-brochure

6. Een derde argument is dat er geen sprake zou zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De bewoners van de woningen zouden geluidsoverlast kunnen ondervinden van een nabijgelegen autogarage en tankstation.

7. De VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering hanteert een richtafstand van 10 meter tussen een autogarage met tankstation en een woning. Aan die richtafstand wordt voldaan. Toch kan er volgens de gemeenteraad mogelijk hinder zijn van dichtslaande portieren, waarbij relevant is dat het tankstation 24 uur per dag geopend is. De VNG-brochure gaat uit van een gemiddelde bedrijfsvoering en is slechts indicatief. Volgens de raad is dit aanleiding om te betwijfelen dat er een aanvaardbaar woon- en leefklimaat heerst.

8. De Afdeling draait dit om. Bij het opstellen van de VNG-brochure zijn dichtslaande portieren en een 24/7-exploitatie meegenomen als onderdeel van de normale bedrijfsvoering. Dat is dus al in de richtafstand verdisconteerd. Als de raad meent dat er toch sprake kan zijn van onaanvaardbare hinder, zal de raad dat moeten onderbouwen. De raad heeft echter geen bijzondere omstandigheden benoemd.

9. De initiatiefnemer wijst er bovendien terecht op dat er nu al een bedrijfswoning staat. Dat is een bedrijfswoning bij het kassencomplex. Voor de autogarage en het tankstation is dat een woning van derden. Of dat nu een burgerwoning of een bedrijfswoning is, maakt voor de toetsing aan de geluidnormen niet uit. Overigens is dit een veelvoorkomend misverstand, bijvoorbeeld bij bedrijfswoningen op een bedrijventerrein. Een bedrijfswoning wordt echter alleen uitgezonderd van toetsing aan de geluidnormen voor het eigen bedrijf. Voor een buurbedrijf is het gewoon een geluidgevoelig gebouw, of het nu een bedrijfswoning of een burgerwoning is.

10. Dat betekent in dit geval dat de autogarage en het tankstation op de bestaande bedrijfswoning aan dezelfde geluidnormen moet voldoen als na de omzetting tot burgerwoning. Indien het standpunt van de gemeenteraad is dat er onaanvaardbare geluidhinder is, dan is er kennelijk in de huidige situatie al sprake van een overschrijding van de geluidnormen, waartegen handhavend zou moeten worden opgetreden. Om dezelfde reden vormt de omzetting geen belemmering voor de bedrijfsvoering van de autogarage en het tankstation. De normstelling verandert immers niet.

11. Gelet op dit feitencomplex, zal het lastig zijn voor de raad om in het herstelbesluit met een verbeterde motivering op dit punt te komen.

12. Makkelijker is dat op het moment dat niet aan wettelijke grenswaarden wordt voldaan, zoals geluidnormen voor industrielawaai of wegverkeerslawaai (zie bijvoorbeeld ABRvS 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4050).

13. Een weigering is ook eenvoudiger te motiveren als er sprake is van consistent ruimtelijk beleid, zoals het vaak gehanteerde uitgangspunt voor het tegengaan van woningen op industrieterreinen (o.a. ABRvS 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2982 en ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3088) of bedrijventerreinen (ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2752). Dan is een motivering onder verwijzing naar dat beleid al snel voldoende.

14. Dat beleid moet dan echter wel consequent worden toegepast. Een eigenaar van een woonboot die om legalisering vroeg van zijn ligplaats in het recreatiegebied Spaarnwoude, kreeg van de gemeente te horen dat dit vanwege de hoge geluidbelasting van de A9 niet aanvaardbaar was. Hij kwam met succes tegen deze weigering op, omdat de gemeente lange tijd de intentie had gehad om een groot aantal ligplaatsen in de omgeving positief te bestemmen. De hoge geluidbelasting van de A9 was daarvoor nooit als een belemmering gezien. Dat kon deze woonbooteigenaar dus ook niet worden tegengeworpen (zie ABRvS 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3355).

15. Een ander voorbeeld deed zich voor binnen de gemeente Haarlemmermeer. Deze gemeente hanteert het veelvoorkomende beleid om maximaal één dove gevel toe te staan bij nieuwbouw. Dit kon echter niet worden tegengeworpen aan een paardenhouder die een bedrijfswoning bij zijn paardentrainingsstal wilde realiseren. Vanwege de ligging nabij de A9 en Schiphol, waren er vanwege het verkeers- en vliegtuiglawaai drie dove gevels nodig. De Afdeling overwoog dat het ging om één solitaire bedrijfswoning, dat de eigenaar bij de bouw van de stal al had aangegeven een bedrijfswoning nodig te hebben, en dat er voor andere woningen in de omgeving wel vergunning was verleend voor een uitvoering met drie dove gevels (zie ABRvS 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3057). Onder die omstandigheden kon bij de weigering van medewerking niet worden volstaan met een verwijzing naar het geluidbeleid.

Gewasbeschermingsmiddelen

16. Waar voor de autogarage en het tankstation aan de richtafstand wordt voldaan, geldt voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen het tegenovergestelde. Voor dit type milieuhinder geldt geen wettelijke minimumafstand. Wel geldt op basis van de jurisprudentie een richtafstand van 50 meter (zie ABRvS 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8308 en recenter ABRvS 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2044 en ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:807).

17. In dit geval biedt het bestemmingsplan de mogelijkheid om op een afstand van 5 meter tot de woonbestemming gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken, mits een driftafschermende haag wordt aangelegd. De raad stelt dat het daarom onvoldoende zeker is dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden geboden. Ook zou de agrariër mogelijk in zijn bedrijfsvoering worden beperkt. Omdat een locatiespecifiek onderzoek ontbreekt, heeft de raad op voorhand de medewerking geweigerd.

18. Van de richtafstand van 50 meter kan worden afgeweken, mits daaraan een deugdelijke locatiespecifieke motivering ten grondslag ligt (zie ABRvS 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:855, Houten). In een locatiespecifiek onderzoek kan worden gekeken naar verschillende factoren. Denk aan de mogelijkheid om driftreducerende maatregelen te treffen, zoals het gebruik van kokosmatten en de aanleg van windhagen. Andere relevante factoren zijn de aanwezigheid van sloten/watergangen, de perceelomvang, de overheersende windrichting, en het al dan niet machinaal kunnen spuiten.

19. Daarbij is het lastig om te verwijzen naar algemene onderzoeken, of daarop voort te bouwen. Het PRI-rapport 2015 (Wageningen UR) biedt onvoldoende grondslag om drift naar de lucht te beoordelen, omdat de resultaten van de onderliggende onderzoeksgegevens niet verifieerbaar zijn (zie o.a. ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3018). Onderzoeken gebaseerd op het EFSA-model (het verspreidingsmodel van de European Food Safety Authority) zijn door de Afdeling ook herhaaldelijk niet aanvaard voor ruimtelijke besluitvorming, omdat het model geen volledig inzicht geeft in blootstellingsrisico’s (zie o.a. ABRvS 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3387 en ABRvS 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1599).

20. Een voorbeeld waarin een afstand van 17 meter tussen de spuitzone van een boomkwekerij en de huisvesting van arbeidsmigranten werd geaccepteerd, is de uitspraak van de ABRvS van 11 maart 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1410). Deze korte afstand was gerechtvaardigd, omdat het ging om een relatief klein perceel, voorzien van een watergang aan de oostzijde. Het perceel was niet geschikt voor machinaal bespuiten, dat kon alleen handmatig. Drift werd gereduceerd door het aanbrengen van kokosmatten, wat verplicht werd voorgeschreven in de vergunning. Alles bij elkaar was dit – gebaseerd op meerdere onderzoeksrapporten – afdoende om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen zonder onevenredige beperking van de bedrijfsmogelijkheden op het agrarische perceel.

21. Kortom, het hangt van allerlei factoren af of er kan worden afgeweken van de richtafstand van 50 meter en zo ja, onder welke voorwaarden. Het ontbreken van een dergelijk onderzoek is geen directe grond om planologische medewerking te weigeren. De initiatiefnemer moet eerst in de gelegenheid worden gesteld om dat onderzoek uit te voeren.

22. De raad meende dit achterwege te kunnen laten, omdat er meerdere redenen waren om planologische medewerking te weigeren. Die andere argumenten blijken echter niet dragend te zijn, waardoor het uitsluitend aankomt op de spuitzones. De initiatiefnemer stelt terecht dat hij de kans had moeten krijgen om de raad met een locatiespecifiek onderzoek te overtuigen van de inpasbaarheid.

Wie moet wat aannemelijk maken?

23. De onderzoeksplicht voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen ligt bij de initiatiefnemer, die immers wil dat van de richtafstand wordt afgeweken. Hij zal het onderzoek moeten aanleveren, waarna de raad dit beoordeelt. Voor het geluid van het garagebedrijf en tankstation is dat net andersom, omdat daar wel aan de richtafstand wordt voldaan. Dan is het aan de raad om te onderbouwen waarom er niettemin geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.

Vervolg

24. Hoewel er weinig overblijft van de aanvankelijke weigeringsgronden, wil dat niet zeggen dat de initiatiefnemer de vlag kan uithangen. Hij staat nu voor de uitdaging om met een deugdelijk locatiespecifiek onderzoek te komen. De raad zal dat zorgvuldig moeten beoordelen en vervolgens een nieuw besluit nemen.

25. Vaak haalt een herstelbesluit het met een verbeterde motivering wel en blijft de weigering uiteindelijk toch in stand. Zo ook in het voorbeeld dat in alinea 15  is gegeven over de bedrijfswoning met drie dove gevels. De enkele omstandigheid dat er drie dove gevels nodig waren, kon de weigering niet dragen. In het herstelbesluit voegt de gemeente daaraan toe dat de bedrijfswoning niet noodzakelijk is om toezicht te houden op de paarden, omdat dit ook met een camerasysteem zou kunnen. Dat maakt kennelijk de afweging des te strikter. De gemeente kijkt nu ook naar de cumulatieve geluidbelasting van het wegverkeer en vliegverkeer op de bedrijfswoning, die 71 dB zal bedragen. Dat is hoger dan de 68 dB die de gemeente voor het perceel nog acceptabel vindt (eveneens op basis van haar geluidbeleid). De bedrijfswoning zal geen geluidluwe gevel hebben. Anders dan aanvankelijk gedacht, zullen er geen geluidschermen komen langs de A9, waar het perceel ligt. De gemeente geeft nu ook uitdrukking aan een achterliggend belang om slechts één dove gevel toe te staan, namelijk om natuurlijke ventilatie in de woning mogelijk te maken. Hoewel de drie dove gevels de juridische toets aan de Wet geluidhinder kunnen doorstaan, is er geen sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Deze aanvullende motivering van de gemeente is wel voldoende, waardoor de weigering van de omgevingsvergunning standhoudt (zie ABRvS 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1712).

26. Het verlenen van planologische medewerking vereist maatwerk, maar een weigering eveneens. Deze uitspraak laat zien dat er een ondergrens is aan de grote mate van beleidsvrijheid die de gemeente heeft. Voor het initiatief in Teylingen zal het eindresultaat vooral afhangen van het locatiespecifieke onderzoek naar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en de mogelijkheid om maatregelen te treffen en te borgen in het planologische besluit. Wellicht zien we deze zaak nog een keer terug.

Deze annotatie is verschenen in de OGR Update van de STAB