Annotatie voor OGR-updates - februari 2026

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 10 december 2025 ECLI:NL:RVS:2025:5966

Voorrangsregels: voorzichtigheid geboden

1. Deze uitspraak is interessant omdat de gemeente Meierijstad voor dit omgevingsplan gebruik heeft gemaakt van voorrangsregels. Dit omgevingsplan is door menigeen aangehaald als een inspirerend voorbeeld van hoe je eenvoudig een omgevingsplan kan wijzigen. Het volgen van dit voorbeeld is momenteel echter nog riskant, omdat de vraag boven de markt hangt of deze werkwijze in strijd is met artikel 22.6 van de Omgevingswet.

2. Wat is de aanleiding? De gemeente Meierijstad heeft plannen voor woningbouw. Op een nabijgelegen locatie is planologisch een slachterij toegestaan in milieucategorie 3.2. De woningbouw is beoogd binnen de richtafstand die op basis van de VNG-brochure geldt voor een slachterij. Op de betreffende locatie wordt feitelijk echter geen slachterij meer geëxploiteerd. De gemeente wil daarom het gebruik als slachterij uitsluiten en enkel nog een ‘vleeswaren- en vleesconservenfabriek’ toestaan. Dit zijn bedrijfsactiviteiten die vallen onder milieucategorie 3.1, met een kortere richtafstand tot woningbouw.

3. Deze wijziging is niet te vergunnen met een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa), althans dan wordt het beoogde doel niet bereikt. Een bopa wijzigt immers niet het onderliggende omgevingsplan, dat dan nog steeds een slachterij zou toestaan. De gemeente moet dus aan de slag met een wijziging van het omgevingsplan. Dit doet de gemeente via een set voorrangsregels. Deze regels houden kort gezegd in dat op de locatie uitsluitend een vleeswaren- en vleesconservenfabriek is toegestaan en dat die regel voorrang heeft op hetgeen in het onderliggende bestemmingsplan is bepaald.

4. De Afdeling zet om inhoudelijke redenen een streep door het plan. Dat het gebruik als slachterij wordt verboden, is het probleem niet. Maar de nieuwe functie is onvoldoende doordacht. Een gebruik als ‘vleeswaren- en vleesconservenfabriek’ sluit niet aan bij de beperkte activiteiten van de grondeigenaar. Hij exploiteert geen fabriek. De activiteiten die hij verricht (het portioneren van vlees) zijn zo beperkt qua omvang dat het momenteel niet als bedrijfsmatig kan worden aangemerkt. Een actuele planologische regeling zou wat hem betreft inhouden dat zijn bedrijfswoning als burgerwoning wordt bestemd, conform het feitelijk bestaand gebruik. En het liefst wil hij er nog extra woningen bij kunnen bouwen. Aangezien de gemeente zelf voornemens is om op korte afstand woningbouw toe te staan, is dit iets wat de gemeente serieus zal moeten bekijken. Het is in ieder geval in strijd met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) om ‘gemakshalve’ een vleesverwerkend bedrijf toe te staan, alleen maar om daarmee beperkingen voor de nieuwe woonwijk uit de weg te ruimen. Daarmee is de gemeente te kort door de bocht gegaan.

5. De Afdeling komt door deze inhoudelijke afdoening niet toe aan de hamvraag: mag je überhaupt op deze manier voorrangsregels formuleren?

Artikel 22.6 Omgevingswet

6. Juridisch draait dit om de uitleg van artikel 22.6 van de Omgevingswet. Dit artikel luidt als volgt:

1. Bij de vaststelling van een omgevingsplan kunnen de voor een locatie geldende regels die zijn opgenomen in een besluit als bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, onder a, b, c, g, h, i, j, k, l of m, van de Invoeringswet Omgevingswet alleen alle tegelijk komen te vervallen.

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen worden aangewezen waarin, in afwijking van het eerste lid, tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip de regels, bedoeld in het eerste lid, ook gedeeltelijk voor een locatie kunnen komen te vervallen.

3. Uiterlijk op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip zijn alle regels van het omgevingsplan opgenomen in het niet-tijdelijke deel van dat plan.

7. Het eerste lid van artikel 22.6 bepaalt expliciet dat de regels van het tijdelijke deel van het omgevingsplan alleen alle tegelijk kunnen komen te vervallen. Het tweede lid biedt de mogelijkheid om een uitzondering op te nemen in een algemene maatregel van bestuur (AMvB). Van die mogelijkheid is geen gebruik gemaakt. De hoofdregel geldt dus onverkort

8. Planmakers zijn niet dol op deze insteek van de wetgever. Het is immers een complexe opgave om een integraal omgevingsplan te maken. Een wijziging op één locatie vereist dat niet alleen de regels worden aangepast die nodig zijn om een nieuwe ontwikkeling mogelijk te maken (of iets te verbieden), maar ook dat alle overige regels in overeenstemming worden gebracht met de Omgevingswet. Vaak vereist dat beleidsmatige keuzes op gemeentelijk niveau, waar men nog niet klaar voor is. Artikel 22.6 is dus een belemmering voor het vaststellen van ‘postzegelplannen’ voor één specifieke locatie. Ook maakt artikel 22.6 het lastig om het omgevingsplan thematisch te wijzigen.

Work-around

9. De VNG heeft de optie van voorrangsregels gepresenteerd als een bruikbare work-around. In de factsheet ‘Thematisch wijzigen omgevingsplan’ is aan de hand van voorbeelden toegelicht hoe voorrangsregels zouden kunnen worden geformuleerd, waarbij de regels in het onderliggende tijdelijke deel van het omgevingsplan dus niet vervallen. Er komt alleen een regelset bovenop te liggen. Heel creatief. Maar is het ook juridisch toelaatbaar

10. Het komt dan aan op wat met het woordje ‘vervallen’ wordt bedoeld. Gaat het om het juridisch laten vervallen van het oude plan? Of ook om het de facto vervallen van regels, doordat via een voorrangsbepaling andere regels daarvoor in de plaats worden gesteld? Is er in de context van artikel 22.6 een verschil tussen ‘vervallen’ en ‘buiten werking stellen’ of ‘overrulen’?

Voorbeelden uit jurisprudentie

11. Er zijn tot nu toe slechts drie uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) die betrekking hebben op voorrangsregels, de onderhavige uitspraak meegeteld. Wat zijn de andere twee?

12. De eerste uitspraak gaat over een wijziging van het omgevingsplan van de gemeente Aalsmeer, zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5222. De voorrangsregel in kwestie beoogt een duidelijke omissie te herstellen. In het bestemmingsplan ‘Nieuw Calslagen 2016’ is per abuis voorgeschreven dat een omgevingsvergunning voor het bouwen van hoofdgebouwen pas mag worden afgegeven nadat is aangetoond dat een binnenwaarde van 35 dB(A) kan worden gegarandeerd bij een maximaal optredend geluidsniveau. De maximale binnenwaarde had echter moeten worden gerelateerd aan het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. In het TAM-omgevingsplan Aalsmeer is deze regel alsnog correct opgenomen. Daarbij is met een voorrangsregel geregeld dat deze nieuwe regel voorgaat op de planregel uit het oude bestemmingsplan. Dit TAM-omgevingsplan haalt ongeschonden de eindstreep. De belangen van de appellant in kwestie worden er niet door geschaad. De Afdeling hoeft zich niet uit te laten over de vraag of een werkwijze met voorrangsregels in de basis is toegestaan, dat wordt niet ter discussie gesteld.

13. De tweede uitspraak gaat over het omgevingsplan van de gemeente Amsterdam, zie de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1928. In dit omgevingsplan is een basisset met nieuwe regels opgenomen, bedoeld om het omgevingsplan voor de gehele gemeente Amsterdam in overeenstemming te brengen met de Omgevingswet. Deze uitspraak laat zien hoe complex de systematiek kan worden. Zo regelt dit omgevingsplan het volgende:

‘Ter plaatse van de aanduiding “ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen” blijven de regels in deze paragraaf buiten toepassing voor zover het ter plaatse geldende ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan afwijkende regels over hetzelfde onderwerp bevat. In dat geval zijn de regels in dat ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan van toepassing.’

14. De appellant in kwestie beklaagt zich erover dat hij de bepaling niet begrijpt en daardoor onzeker is over wat er voor hem van toepassing is. Ook hier komt de Afdeling niet toe aan de kernvraag over de rechtmatigheid van voorrangsregels. Het werkingsgebied van de nieuwe regels is namelijk beperkt tot een vierkante millimeter in het IJmeer. De belangen van de appellant worden er nog niet door geraakt. Dat is pas (mogelijk) het geval zodra in een volgende wijziging van het omgevingsplan het werkingsgebied wordt uitgebreid en de voorrangsregels van toepassing worden.

15. Hoogleraar en staatsraad advocaat-generaal prof. mr. A.G.A. Nijmeijer heeft zich kritisch uitgelaten over deze work-around (zie ‘Voorrangsregels in het omgevingsplan: spanning tussen pragmatisme, eenvoud en rechtszekerheid’, TBR 2025/62). Hij signaleert dat het werken met voorrangsregels op gespannen voet staat met zowel artikel 22.6 van de Omgevingswet als met de rechtszekerheid.

Advies Pels Rijcken

16. Kennelijk is de VNG er niet gerust op dat de door haar gepropageerde werkwijze wordt aanvaard door de bestuursrechter. De VNG heeft aanleiding gezien om advocatenkantoor Pels Rijcken te vragen een advies uit te brengen over het gebruik van voorrangsregels. Dit advies is uitgebracht op 4 december 2025, toevalligerwijs een week voor deze uitspraak over het omgevingsplan van de gemeente Meierijstad.

17. Volgens Pels Rijcken kan goed worden beargumenteerd waarom het gebruik van voorrangsregels strikt juridisch bezien niet in strijd is met artikel 22.6 van de Omgevingswet. Het feit dat de Afdeling de uitspraken Aalsmeer en Amsterdam niet heeft benut om alvast te waarschuwen voor het gebruik van voorrangsregels, is volgens Pels Rijcken een indicatie dat het moet kunnen. Wel waarschuwt ook Pels Rijcken voor het risico op onoverzichtelijke regelgeving, waardoor strijd met de rechtszekerheid zou kunnen ontstaan. Dan zou een omgevingsplan daarop kunnen sneuvelen. Pels Rijcken adviseert terughoudend om te gaan met de systematiek van voorrangsregels. Het volledige advies is hier te vinden op de website van de VNG.

18. Het advies overtuigt niet op alle onderdelen. Mogelijk speelt daarbij een rol dat het duidelijk is dat de VNG als opdrachtgever zijnde er belang bij heeft dat het werken met voorrangsregels mogelijk is. Niet uitgesloten kan worden dat de wens de vader van de gedachte is. Er zijn ook valide argumenten om het tegendeel te betogen. Kijkend naar de parallellen tussen het advies van Pels Rijcken en de onderbouwing in de Factsheet, ontstaat voorts de indruk dat de Factsheet het resultaat is van een eerder advies van Pels Rijcken. Het een bouwt duidelijk voort op het ander.

19. Op zichzelf is het niet onjuist dat planregels duidelijk en overzichtelijk moeten zijn, maar dat geldt voor alle planregels. Gewone planregels sneuvelen ook bij de bestuursrechter als niet duidelijk is wat daarmee wordt bedoeld of hoe daaraan wordt getoetst. Het is evident dat een omgevingsplan geen zoekplaatje moet worden. Dat zegt echter niks over de rechtmatigheid van voorrangsregels in het licht van artikel 22.6 van de Omgevingswet.

Communicatie VNG

20. Opvallend is dat de VNG op haar website communiceert dat ‘het advies bevestigt dat het werken met voorrangsregels juridisch mogelijk en toelaatbaar is, mits zorgvuldig en duidelijk geformuleerd om de rechtszekerheid van burgers en bedrijven te waarborgen’. Dat is een riskante boodschap. Uit een advies van een advocatenkantoor blijkt niets, zolang de bestuursrechter zich niet expliciet heeft uitgesproken. Advocaten kunnen hooguit een verdedigbare argumentatie voorschotelen, een verwachting uitspreken en adviseren hoe het beste kan worden omgegaan met onzekerheden. Dat is wat Pels Rijcken heeft gedaan. Zo moet het advies dus ook worden toegepast. Als de Afdeling een ander oordeel is toegedaan over de betekenis van artikel 22.6 van de Omgevingswet, zal zij zich weinig gelegen laten liggen aan een verwachting van een advocatenkantoor.

Alternatief scenario

21. Het is risicovol om een voorspelling over het oordeel van de Afdeling te doen op basis van wat de Afdeling niet heeft gezegd in andere zaken. Er kunnen ook motieven zijn om deze praktijk zo lang mogelijk in stand te laten, totdat de Afdeling wordt gedwongen om een standpunt in te nemen. De hoofdregel is nog altijd dat de Afdeling uitspraak doet op de grondslag van de aangevoerde beroepsgronden. Niet iedere zaak wordt aangegrepen om alvast juridische piketpaaltjes te slaan. Bovendien, waarom heeft de Afdeling in de uitspraak over het omgevingsplan Meierijstad niet expliciet overwogen dat het werken met voorrangsregels legitiem is, wetende dat dit voor gemeenten van groot belang is om te weten?

22. Het kan evengoed zijn dat de Afdeling in afwachting is van een casus waar het betoog zich rechtstreeks richt op de gekozen systematiek, om dat vervolgens af te pellen en langs de lat van artikel 22.6 van de Omgevingswet en de rechtszekerheid te leggen. Een overweging ten overvloede kan tot die tijd uitblijven, met de gedachte dat ieder omgevingsplan dat de eindstreep haalt mooi is meegenomen. Een uitspraak waarin de ‘work-around’ onrechtmatig wordt verklaard, heeft immers niet met terugwerkende kracht gevolgen voor omgevingsplannen die al onherroepelijk zijn. Dus wellicht werkt het totdat het tegendeel is bewezen.

23. Er zijn procedures aanhangig waarin de rechtmatigheid van voorrangsregels principieel ter discussie wordt gesteld. De Afdeling zal dus ‘eerdaags’ een standpunt moeten innemen. In de tussentijd is het goed dat gemeenten zich er bewust van zijn dat het risico bestaat dat de bestuursrechter tot een andere conclusie komt dan de VNG en Pels Rijcken, zeker als er grote belangen gemoeid zijn met het project in kwestie.

Deze annotatie is verschenen in de OGR Update van de STAB