Actualiteiten jurisprudentie geluid – mei 2021

Ruimtelijke ordening

Klokgelui Tholen: ABRvS 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:910

Bij een kerk hoort een klok, toch? Gelovigen moeten kunnen worden opgeroepen voor het belijden van godsdienst en dat gaat anno 2021 nog steeds met een luide kerkklok. Toch lijkt de maatschappelijke acceptatie van klokgelui af te nemen. Met enige regelmaat verschijnen er nieuwsberichten over kerkklokken die aan banden worden gelegd.

In Tholen houdt dit de gemoederen ook bezig. De Hersteld Hervormde Gemeente Tholen heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een kerkgebouw. De aanvraag ziet op het bouwen en strijd met het bestemmingsplan. In de aanvraag is geen luidklok voorzien. De gemeente verleent de vergunning, maar verbindt daaraan het voorschrift dat bij het aanbrengen van een luidklok in de toekomst middels een akoestisch onderzoek moet worden aangetoond dat de geldende geluidsnormen voor het gebiedstype rustige woonwijk uit de VNG-uitgave Bedrijven en Milieuzonering niet worden overschreden, zodat een goed woon- en leefklimaat gehandhaafd blijft.

Het kerkbestuur verzet zich tegen deze voorwaarde. Eén argument is dat er helemaal geen luidklok is aangevraagd. Daarom zou er ook geen voorwaarde over mogen worden gesteld. Helemaal geloofwaardig is dit argument niet. Ten eerste omdat het kerkbestuur wel degelijk voornemens is om een luidklok aan te brengen. Dit is enkel om financiële redenen nog niet in de aanvraag betrokken. Het bouwplan anticipeert wel op de plaatsing van een luidklok. Er is namelijk rekening mee gehouden bij de vormgeving en constructie van de kerktoren.

Uit de uitspraak blijkt dat de vooruitziende blik van de gemeente terecht is. Het gaat namelijk om de bouw van een nieuw kerkgebouw. Dan moet je er rekening mee houden dat er op enig moment een luidklok wordt geplaatst. Op dat moment heeft de gemeente beperktere mogelijkheden om het klokgelui aan banden te leggen. Normaal religieus klokgelui wordt dan beschermd door het recht op vrijheid van godsdienst.

De gemeente zal dus bij de eerste planologische besluitvorming al moeten beoordelen of het aanvaardbaar is dat daar op enig moment kerkklokken worden geluid. Zo niet, dan zal de planologische medewerking moeten worden geweigerd of moeten daar voorwaarden aan worden verbonden. Dat kan zo ver gaan dat er beperkende geluidvoorschriften worden opgelegd waardoor het luiden van een kerkklok nagenoeg onmogelijk wordt gemaakt. Op dat moment is het aan het kerkbestuur om die beperking te accepteren of om een andere locatie te zoeken voor de bouw van een kerkgebouw. Het weigeren van planologische medewerking is pas in strijd met het recht op vrijheid van godsdienst op het moment dat hierdoor op geen enkele locatie binnen de gemeente een kerkgebouw zou kunnen worden gebouwd met luidklok. Dat zal niet snel het geval zijn.

Interessant is het onderscheid dat de Afdeling maakt tussen ‘normaal’ religieus klokgelui en ‘excessief’ religieus klokgelui. Normaal religieus klokgelui is beschermd via de Grondwet en het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens. Dat kan dus niet worden verboden of aan banden worden gelegd. Dat geldt niet voor excessief religieus klokgelui. Daaronder wordt het klokgelui verstaan dat vanwege de duur, het geluidsniveau of het tijdstip redelijkerwijs niet meer als uitoefening van een door artikel 6 van de Grondwet beschermde handeling kan worden gezien. De vrijheid van godsdienst reikt niet zo ver dat zulk excessief klokgelui er nog onder valt.

Dat geldt ook voor niet-religieus klokgelui, zoals het luiden van de klok voor de tijdsaanduiding. Ook dat staat los van het belijden van godsdienst en wordt dus niet beschermd.

In dit geval heeft de gemeente voorwaarden mogen verbinden aan de omgevingsvergunning omdat het gaat om de bouw van een nieuw kerkgebouw, waarbij dus rekening moet worden gehouden met toekomstig normaal religieus klokgelui. De aanvaardbaarheid daarvan moet op voorhand worden beoordeeld en mag met geluidvoorschriften worden beperkt.

De gemeente heeft helaas gekozen voor een rechtsonzeker voorschrift, door te verwijzen naar de normstelling uit de VNG-brochure. Dat voorziet namelijk in een stappenplan met afwijkingsmogelijkheden. Daardoor is er geen heldere norm gesteld. De Afdeling stelt de gemeente in de gelegenheid om binnen 12 weken een nieuw besluit te nemen. Daarbij geeft de Afdeling in overweging om aan te sluiten bij de normstelling uit het Activiteitenbesluit, ook al zijn die regels formeel niet van toepassing op religieus klokgelui. De normstelling uit het Activiteitenbesluit geeft niettemin een geobjectiveerde grens aan voor aanvaardbare geluidniveaus op basis van in brede kring aanvaarde maatstaven.

De overige beroepsgronden bespreekt de Afdeling pas zodra duidelijk is hoe het herstelbesluit luidt. Mocht dat nog tot interessante inzichten leiden, dan zullen wij dat hier delen.

Agrarisch bedrijf Klutenpad Creil: ABRvS 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1021

Bestemmingsplannen maken is geen sinecure. Het is een combinatie van abstract denken en exact formuleren.

Abstracte beoordeling planologische mogelijkheden

Een bestemmingsplan maakt van alles mogelijk. De feitelijk bestaande situatie is relevant, maar niet alleszeggend. Het gaat om de maximale planologische mogelijkheden. Deze casus laat zien dat dit relevant is bij zowel de zender als de ontvanger van geluid.

Het bestemmingsplan wordt vastgesteld voor de uitbreiding van een (voormalig) agrarisch bedrijf dat aardappelen en uien sorteert en verpakt. Het bedrijf verbouwde vroeger zelf ook aardappelen en uien, maar nu niet meer. Om nog producten van derden te kunnen verwerken, moet het bestemmingsplan worden gewijzigd.

De buurman ondervindt kennelijk al langer geluidsoverlast en verzet zich tegen deze planwijziging. In beroep voert hij aan dat de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek niet kloppen. Zijn woning staat weliswaar op 3 meter van de erfgrens, maar hij zou ook vergunningsvrij een mantelzorgwoning kunnen bouwen op de erfgrens. Dan is die mogelijke toekomstige gevel bepalend voor het geluidsonderzoek. De Afdeling geeft hem daarin gelijk.

De geluidsbelasting van het bedrijf is volgens hem onderschat. De gemeente heeft dit onderzocht door de verwerkingscapaciteit van het bedrijf vast te stellen. Voor het aantal af- en aanrijdende vrachtwagens is de boekhouding van het bedrijf geraadpleegd. De boekhouding is echter slechts een aanwijzing voor de potentiële hinder. Want waarom zou het bedrijf niet beter kunnen draaien? Het bestemmingsplan maakt bovendien een uitbreiding van het bedrijf mogelijk. De gemeente moet daarom vaststellen welke geluidshinder het bedrijf zou kunnen veroorzaken indien de maximale planologische mogelijkheden worden benut. Dat is de input voor het geluidsonderzoek en moet worden beoordeeld op aanvaardbaarheid. Dit is ten onrechte niet gebeurd.

Planregels nauwgezet formuleren

De noodzaak van een exacte formulering van de planregels blijkt uit de discussie over het starten van motoren van vrachtwagens in de nachtperiode. De buurman ondervindt daarvan veel geluidhinder. De gemeente heeft kennelijk geprobeerd dat te ondervangen door in de planregels te bepalen dat de tweede ontsluitingsweg in de nachtperiode niet mag worden gebruikt ten behoeve van de aan- en afvoer met vrachtwagens. Leuk, zegt de appellant. Af- en aanvoer mag niet, maar stationair draaien is daarmee niet uitgesloten. Ook daarin krijgt de appellant gelijk. Volgens de Afdeling is het “een redelijke uitleg” dat het parkeren van vrachtwagens niet is uitgesloten. Dus als de gemeente dat wel heeft beoogd, moet dat ook duidelijk worden opgeschreven. En als het de bedoeling is om parkeren wel toe te staan, dan moet het geluid van stationair draaiende motoren dus worden betrokken in het akoestisch onderzoek. Het is het een of het ander.

De gemeente krijgt 26 weken de tijd om alle geconstateerde gebreken te herstellen.

Evenementen
Evenementenvergunning Psy-Fi: ABRvS 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1038

Evenementenvergunning Welcome to The Village: ABRvS 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1067

In Leeuwarden ligt het recreatiegebied De Groene Ster. Hier vinden regelmatig evenementen plaats, waaronder “Psy-Fi, a shamanic experience 2018” en “Welcome to the Village” (WttV). De gemeente heeft voor deze evenementen een vergunning afgegeven op basis van de APV. De Stichting De Groene Ster komt hiertegen op en vertegenwoordigt o.a. de belangen van omwonenden die geluidhinder ondervinden van deze evenementen.

De evenementen hebben al in 2018 plaatsgevonden. Het procesbelang bij deze procedures is gelegen in de vergunningverlening voor toekomstige evenementen. Het zijn in principe namelijk jaarlijks terugkerende evenementen.

Muziekspectrum

Uit het gemeentelijk geluidbeleid volgt dat bij het bepalen van de normstelling in dB(A) en dB(C) rekening moet worden gehouden met het toepasselijke muziekspectrum. Hoe meer bastonen, hoe hinderlijker het festival is voor de omgeving. Aanvankelijk is voor beide evenementen uitgegaan van het house-spectrum. Na bezwaar van De Groene Ster is de normstelling voor Psy-Fi aangepast op het ‘ultra bass’ spectrum en zijn de vergunde geluidniveaus verlaagd.

Voor Wttv is nog steeds het house-spectrum aangehouden. Hierover is in beroep bij de rechtbank geklaagd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeente niet goed heeft gemotiveerd waarom dit spectrum van toepassing is. Het festival is van een andere aard dan Psy-Fi, maar aan het akoestisch rapport dat de festivalorganisatie moest overleggen kleven de nodige gebreken. De ABRvS gaat niet in op de details – dat zal uitvoeriger in de uitspraak van de rechtbank zijn beschreven – maar concludeert dat de rechtbank terecht op deze motiveringsgebreken heeft gewezen. Bij een volgende vergunningverlening moet dat beter.

De ABRvS vat dit zwaar op, omdat de gemeente zelf in haar beleid heeft opgenomen dat de hinderlijkheid van bastonen moet worden verdisconteerd in de normstelling. Dan kun je niet te lichtvaardig omspringen met onderzoek naar het toepasselijke muziekspectrum.

Referentiepunt gevel woning

De Groene Ster voert aan dat bij een woning een onjuist referentiepunt is gehanteerd voor de beoordeling van de geluidbelasting. Er is getoetst op de noordgevel, in plaats van de oostgevel. Volgens het college is daarentegen de zuidgevel bepalend. Bovendien is het volgens het college niet mogelijk om van de oostgevel uit te gaan, omdat de eigenaar van deze woning niet wilde dat de gevelwering aan de oostgevel werd bepaald volgens de wettelijk voorgeschreven methodiek.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) geeft De Groene Ster gelijk. De oostgevel is bepalend. Dit komt doordat de transmissieweg van het muziekgeluid via de oostgevel maatgevend zal zijn voor het geluidsniveau in de (ouder)slaapkamer op de begane grond. De oostgevel bestaat voor het grootste deel uit een schuin oplopend dak met alleen een rieten bedekking op gordingen. De geluidsisolatie van de rieten dakbedekking is met name voor de lage frequenties zeer gering. Achter dit dak is een grote, hoge ruimte aanwezig. Deze wordt gebruikt voor opslag, maar op de begane grond is ook de ouderslaapkamer aanwezig. Deze slaapkamer is voorzien van een houten plafond. Het is volgens de StAB zeer aannemelijk dat de transmissieweg van het muziekgeluid via het rieten dak, de open ruimte daarachter en het houten plafond, maatgevend zal zijn voor de geluidsniveaus in de slaapkamer in de avond- en nachtperiode. De oostgevel wordt bovendien hoger belast dan de zuidgevel.

Er wordt dus in detail gekeken naar de specifieke vormgeving en bouwtechnische staat van de woning. Bij de toetsing aan de APV gaat het om de daadwerkelijke geluidhinder die wordt ondervonden en op aanvaardbaarheid moet worden getoetst.

Het argument van het college dat de eigenaar van de woning weigerde mee te werken aan een geluidsonderzoek ter plaatse, schuift de ABRvS terzijde. Het staat het college vrij om de geluidsbelasting op de gevel te schatten, uitgaande van een gemiddelde gevelwering. Het weigeren van medewerking betekent dus niet dat de onderzoeksplicht stopt.

Windturbines
Windturbines en geluid: altijd voer voor discussie

Windpark Staphorst: ABRvS 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1063

Het gaat over een omgevingsvergunning waarin een planologische afwijking wordt toegestaan voor de realisatie van Windpark Staphorst. Het uitgangspunt van het college van Staphorst is echter dat er enkel sprake is van een goede ruimtelijke ordening – en dus planologische medewerking kan worden verleend – indien de geluidbelasting van het windpark maximaal 45 dB Lden en 39 dB Lnight bedraagt. Komt de geluidbelasting daarboven uit, dan wil het college daartegen handhavend optreden.

Het college heeft echter verzuimd om dit daadwerkelijk via voorschriften vast te leggen in de omgevingsvergunning. De Afdeling had dit gebrek in de omgevingsvergunning reeds in een eerdere tussenuitspraak geconstateerd. Het college heeft de kans gekregen om via een zogenoemde bestuurlijke lus dit gebrek alsnog te herstellen door alsnog een voorschrift op grond van art. 2.22 lid 2 Wabo te koppelen aan de omgevingsvergunning.

De aardigheid in deze zaak zit in de wettelijke grondslag die wordt gekozen. Het geluidvoorschrift wordt aan de omgevingsvergunning gekoppeld op grond van art. 2.22 lid 2 Wabo en dus niet op grond van art. 3.14a Activiteitenbesluit. Dat is interessant. Het Activiteitenbesluit biedt namelijk ook een wettelijke grondslag om strengere geluidnormen te stellen. In art. 3.14a Activiteitenbesluit is echter bepaald dat maatwerkvoorschriften enkel kunnen worden vastgesteld indien er sprake is van ‘bijzondere lokale omstandigheden’ die een dergelijk maatwerkvoorschrift vereisen.

Het is niet heel duidelijk waarom de Afdeling niet kiest voor deze mogelijkheid om voorschriften te stellen. Uit de tussenuitspraak lijkt te volgen dat er mogelijk geen sprake is van bijzondere lokale omstandigheden. In dit geval staat vast dat bij een worst-case-scenario de gekozen typen windturbines slechts 45 dB Lden en 39 dB Lnight geluidbelasting zullen veroorzaken. Dat is minder dan art. 3.14a Activiteitenbesluit toestaat. Waarschijnlijk wordt de drempel voor bijzondere lokale omstandigheden zoals bedoeld in het Activiteitenbesluit, niet gehaald. Via een omweg kan de geluidbelasting alsnog worden beperkt door niet met maatwerkvoorschriften te werken, maar met voorwaarden aan de omgevingsvergunning voor het strijdig gebruik. De Afdeling lijkt bewust deze mogelijkheid te bieden via art. 2.22 Wabo. Inderdaad aardig!

Enkele tegenstanders van het Windpark sputterden nog wat tegen deze oplossing van de Afdeling door te betogen dat de eigenaar van het Windpark in de toekomst zou kunnen vragen om dit voorschrift weer te schrappen (waarschijnlijk omdat immers wordt voldaan aan art. 3.14a Activiteitenbesluit dat een hogere geluidbelasting toestaat). De tegenstanders stelden dat er dus nog steeds onzekerheid zou zijn over de maximale geluidbelasting. De Afdeling was echter gauw klaar met dat betoog. Tegen het schrappen van het voorschrift voor geluid, staat immers ook weer een rechtsgang open, aldus de Afdeling. En daarmee was deze kous af.

Windpark IJsselwind: ABRvS 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1025

In Zutphen werd een andere discussie gevoerd over het geluid van windturbines. In de gemeente Zutphen werden via een bestemmingsplan 2 windturbine-inrichtingen toegestaan. Een windturbine-inrichting van 2 windturbines en een windturbine-inrichting van 1 windturbine. Deze 3 windturbines vormen samen (kennelijk) wel een Windpark: Windpark IJsselwind (zo blijkt toch uit de website van het Windpark).

Die milieutechnische knip tussen de twee inrichtingen in een en hetzelfde windpark is relevant voor de discussie in deze zaak. Opvallend is namelijk dat de Afdeling van mening is dat de geluidbelasting niet van de 3 windturbines gezamenlijk moet worden beoordeeld, maar per afzonderlijke inrichting. En dat betekent, aldus de Afdeling, dat de normen van art. 3.14a Activiteitenbesluit afzonderlijk gelden voor de ene inrichting met 2 windturbines en de andere inrichting met 1 windturbine. Dit leidt er toe dat zonder extra normstelling de drie voorziene windturbines meer geluid kunnen veroorzaken dan waarvan de gemeenteraad is uitgegaan. Het bestemmingsplan is op dat punt niet goed voorbereid, aldus de Afdeling. De Afdeling verwijst voor dit standpunt naar een eerdere uitspraak die zij deed bij Windpark Groen in de gemeente Dronten (ECLI:NL:RVS:2020:2226).

In de uitspraak van Windplan Groen overweegt de Afdeling “dat het Activiteitenbesluit waaraan de inrichtingen moeten voldoen niet voorziet in een norm voor geluidhinder die afkomstig is van meerdere inrichtingen. Het geluidsonderzoek en de motivering van de ministers gaan daar wel van uit. Gelet op dit uitgangspunt van de ministers ontbreekt ten onrechte een planregel die bescherming biedt tegen de cumulatieve geluidhinder van de in het plan voorziene windturbines. Het plan waarborgt niet dat de gecumuleerde geluidsbelasting van de windturbines van het RIP tezamen ten hoogste 47 dB Lden en 41 dB Lnight veroorzaken. Daarmee zijn de door [appellante sub 10] bedoelde mitigerende maatregelen, die mogelijk nodig zijn om ook cumulatief aan deze norm te voldoen, niet gewaarborgd. Het RIP is op dit punt onzorgvuldig vastgesteld. Het betoog slaagt. Het besluit komt op dit punt voor vernietiging in aanmerking.”

Ingeval van Windplan Groen is wel direct ter zitting bij de Afdeling een oplossing gevonden door het bestemmingsplan aan te passen met een regeling die ervoor zorgt dat de windturbines van alle inrichtingen gezamenlijk moeten voldoen aan de norm van artikel 3.14a Activiteitenbesluit. Deze regeling heeft de Afdeling in haar uitspraak opgenomen om op die manier zelf het bestemmingsplan te repareren. In de uitspraak van Windplan Groen staat het volgende hierover:

“De ministers hebben een voorstel gedaan om de planregels op dit punt aan te vullen. De Afdeling acht de voorgestelde planregel adequaat. Daartegen zijn ter zitting ook geen concrete bezwaren naar voren gebracht. De Afdeling stelt vast dat er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de door de ministers voorgestelde planregel toe te voegen aan het plan. Artikel 4, lid 4.4.4, komt dan te luiden: “Het in gebruik nemen en houden van een windturbine is slechts toegestaan als deze windturbine gezamenlijk met andere windturbines op gronden met de bestemming ‘Bedrijf – Windturbinepark’ ter plaatse van een gevoelig object cumulatief voldoet aan de norm uit artikel 3.14a, lid 1 Activiteitenbesluit milieubeheer.”

Ingeval van Windpark IJsselwind heeft de Afdeling deze oplossing niet kunnen doorvoeren. Enkele appellanten, en waarschijnlijk ook de initiatiefnemers van het Windpark, konden zich hierin tijdens de zitting niet vinden. Zij waren van mening dat deze oplossing ervoor zorgt dat onduidelijk is welke geluidsnorm nu geldt voor iedere afzonderlijke inrichting en dat de inrichtingen naar elkaar kunnen wijzen als er sprake is van een overtreding van de geluidsnormen. Het college reikte de partijen nog de hand door te stellen dat hierover logboeken of iets dergelijks konden worden bijgehouden. Maar dat was voor de Afdeling een onvoldoende concreet plan, waardoor de Afdeling in haar uitspraak geen oplossing kon opnemen en zelf in de zaak kon voorzien. Het bestemmingsplan heeft de eindstreep daardoor (en ook door andere aspecten) nog niet bereikt.