Actualiteiten jurisprudentie geluid – april 2023

Windparken: locatiespecifieke geluidsnormen

Windparken Delfzijl Zuid Uitbreiding en Karolinapolder: ABRvS 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1433 en ECLI:NL:RVS:2023:1446

Op 30 juni 2021 heeft de Afdeling in de zaak Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding – in een tussenuitspraak – geoordeeld dat de milieunormen uit het Activiteitenbesluit – waaronder ook geluidsnormen – voor windturbines in strijd zijn met de Europese SMB-richtlijn omdat aan deze algemene landelijke normen geen milieubeoordeling ten grondslag lag (ECLI:NL:RVS:2021:1395). De Afdeling oordeelde daarom dat deze normen buiten toepassing moesten worden gelaten. In deze uitspraak gaf de Afdeling het bevoegd gezag mee dat zij ervoor kan kiezen om nieuwe landelijke windturbinebepalingen af te wachten, waarvoor dan eerst een deugdelijke plan-mer moet worden uitgevoerd, of dat het bevoegd gezag ervoor kan kiezen om zelf gekozen normen te hanteren die moeten zijn “voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering”.

Het bevoegd gezag van Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding als ook het bevoegd gezag van Windpark Karolinapolder, hebben gekozen voor de tweede optie en dus zelf milieunormen vastgesteld voor de beide specifieke situaties. De geluidsnormen die in beide zaken zijn vastgesteld zijn 47 dB Lden en 41 dB Lnight (toeval of niet, dezelfde normen als de normen uit het onverbindende art. 3.15d Activiteitenbesluit). In de (eind)uitspraken van 12 april jl. worden deze geluidsnormen getoetst en akkoord bevonden door de Afdeling.

Bij deze toetsing komen diverse onderwerpen aan bod, die relevant zijn om de specifieke en locatiegerichte geluidsnormen vast te stellen, zoals: de rekenmethodiek, de dosismaat, de dosishinderrelatie, keuze tussen afstandsnormen of gebiedsgerichte normering, laagfrequent geluid, (extreme) amplitudemodulatie, geluid en gezondheid.

Het eerste onderwerp van discussie is echter de reikwijdte van de onderzoeksplicht, lees: hoe ver moet het onderzoek gaan? Wat is voldoende om een norm te kunnen onderbouwen en vaststellen? De Afdeling antwoordt daarop dat het bevoegd gezag zijn besluit moet baseren op de op het moment van het nemen van dat besluit beschikbare algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. De Afdeling oordeelt dat “de omstandigheid dat in het deskundigenbericht (lees: de StAB) ten aanzien van diverse aspecten staat dat nader wetenschappelijk onderzoek wenselijk is, omdat dit kan leiden tot meer of beter inzicht, brengt nog niet mee dat het verrichten van zulk onderzoek in het kader van het nemen van een besluit als het onderhavige van de raad en het college kan worden geëist. Van belang is of de raad en het college op basis van de beschikbare informatie en inzichten tot een verantwoorde keuze konden komen om de hinder die verband houdt met het in werking zijn van het windturbinepark, te normeren.”

Dit is een belangrijk uitgangspunt voor de beoordeling van alle aspecten die onderzocht zijn. Door deze bril moet de beoordeling worden gelezen.

Om te voorkomen dat we hier hele lappen tekst citeren over de wijze waarop de diverse onderwerpen zijn onderzocht en door de Afdeling zijn beoordeeld, verwijzen we naar de uitspraken zelf. In de uitspraken wordt op een zeer lezenswaardige manier door de Afdeling per onderwerp duidelijk opgeschreven welke afweging door het bevoegd gezag op basis van de onderliggende deskundigenrapporten is gemaakt en hoe deze afweging is beoordeeld.

Wat voor de praktijk wellicht net zo interessant is, is het lezen van de deskundigenrapporten en de afwegingen zelf, die zijn gemaakt voor en door Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Deze stukken zijn (grotendeels) te vinden op www.ruimtelijkeplannen.nl (zoeken op plannaam “Wijziging Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020”, onder “Documenten” staan verwijzingen naar “Toelichting”, “Bijlage bij regels”, “Bijlage bij toelichting” en “Externe verwijzing”).

Wat ons betreft is de boodschap van deze uitspraken, dat iedere situatie heel nauwkeurig en locatiespecifiek moet worden onderzocht en beoordeeld. Er kan niet verwezen worden naar geluidnormen die van toepassing zijn op andere locaties. Duidelijk is ook dat het mogelijk is om aan veel knoppen te draaien om de juiste geluidsnorm te bepalen, als de onderbouwing maar deugdelijk is en is gebaseerd op algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten die op dat moment bekend zijn.

(Een algemeen bericht hierover op Geluidnieuws staat hier.)

Ruimtelijke plannen

Lichthoven fase 1 Eindhoven: ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1335

In de buurt van het centraal station in Eindhoven zijn twee hoge woongebouwen voorzien met commerciële functies in de plint. Omwonenden vrezen geluidsoverlast doordat stem- en verkeersgeluid reflecteert tegen de nieuwbouw.

Er zal inderdaad een negatief effect optreden door reflectie van geluid. Tegelijk hebben de woongebouwen een afschermde werking voor de geluidbelasting van het railverkeer. Uit berekeningen van de gemeente blijkt dat de afschermende werking en de snelheidsverlaging op de Stationsweg leiden tot een afname van de geluidbelasting op de woningen van 4,3 tot 4,9 dB.

Tussen partijen staat niet ter discussie dat de geluidbelasting per saldo afneemt. De gemeente heeft daarom mogen stellen dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

Brandweerpost Heinkenszand: ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1349

Het bestemmingsplan voorziet in de verplaatsing van een brandweerpost. Omwonenden zien dat niet zo zitten en zijn bang voor geluidsoverlast van brandweersirenes.

De gemeente heeft allereerst gekeken naar de richtafstanden van de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering. Het betreft gemengd gebied, zodat de richtafstand 30 meter bedraagt. De dichtstbijzijnde woning ligt op slechts 17 meter afstand. De gemeente heeft daarom akoestisch onderzoek laten verrichten.

Hoewel er wordt gesproken over akoestisch onderzoek, geeft de uitspraak geen inzicht in de geluidniveaus die optreden. De onderbouwing is niet kwantitatief maar kwalitatief van aard. De brandweer blijkt niet frequent uit te rukken. Op jaarbasis gaat het om hoogstens 14 uitrukbewegingen in de avond en 8 in de nacht. De uitrit van de brandweerpost wordt bovendien zo aangelegd dat de brandweerauto bij een uitruk niet door de wijk rijdt en zo snel mogelijk op de hoofdweg uitkomt.

Tijdens de zitting is nog meer inzicht gegeven in de uitrukfrequentie over de afgelopen jaren. In 2022 is 8 keer ’s nachts uitgerukt, waarvan 3 keer met sirene. Volgens de Afdeling laten deze cijfers zien dat sprake is van een incidentele gebeurtenis. Ook neemt de Afdeling in aanmerking dat de Veiligheidsregio heeft toegelicht dat de brandweersirene alleen wordt aangezet indien dit vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid noodzakelijk is. Omdat het in de nacht vaak rustig is, is het voeren van een sirene vaak niet nodig. Ook heeft de Veiligheidsregio ter zitting toegelicht dat de communicatie in de brandweerauto verhinderd wordt door het aanzetten van de sirene. De ervaring is daarom dat de sirene in de meeste gevallen niet wordt aangezet, tenzij er sprake is van een zogenoemde “prioriteit 1-situatie”.

Tot slot vindt de Afdeling relevant dat een woning op 750 meter afstand moet liggen om geen sirene te kunnen horen en het in de praktijk niet haalbaar is een bruikbare locatie te vinden die daaraan voldoet. Ik merk op dat dit het andere uiterste is, maar duidelijk is dat de brandweerpost ergens moet worden ondergebracht.

Alles overwegend is het volgens de Afdeling niet onaanvaardbaar dat de brandweerpost naar deze locatie wordt verplaatst.

Luchtvaart

Luchthaven Maastricht: ABRvS 12 april, ECLI:NL:RVS:2023:1458

Omwonenden hebben gevraagd om handhavend op te treden tegen Luchthaven Maastricht, bekend als Maastricht Aachen Airport. In deze procedure gaat het onder andere over het geluid vanwege het taxiën en proefdraaien van vliegtuigen voorafgaande aan de start.

De vraag die moet worden beantwoord is niet zozeer of er sprake is van geluidsoverlast, maar of er ook sprake is van een overtreding. De wettelijke systematiek blijkt hier niet goed in elkaar te zitten, waardoor de omwonenden met lege handen staan.

Het toetsingskader van de Wet luchtvaart (Wlv) verplicht volgens omwonenden tot het opnemen van regels voor geluid van taxiën en proefdraaien en het beperken van onaanvaardbaar geluid daarvan op de luchthaven Maastricht. Niet in geschil is dat het rekenvoorschrift van artikel 4 van de Regeling burgerluchthavens moet worden gevolgd. Dat rekenvoorschrift biedt geen handvatten om het geluid van taxiën en proefdraaien te berekenen, omdat het daarin is uitgezonderd. Volgens de omwonenden ten onrechte. Zij stellen dat de Regeling had moeten voorzien in een geschikt rekenvoorschrift en dat de Minister zich daar niet achter kan verschuilen omdat deze leemte bekend was toen het rekenvoorschrift werd vastgesteld. Zij trekken vervolgens een parallel met de geluidsnormen die op basis van het Activiteitenbesluit op de gevels van woningen gelden en stellen dat gezien de hoge overschrijdingen daarvan alsnog handhavend moet worden opgetreden.

De Afdeling kan niet anders dan dit op een juridische manier beoordelen. De Afdeling stelt voorop dat de vraag aan de orde is of er sprake is van een overtreding en niet de vraag of er sprake is van geluidsoverlast en of het wenselijk is dat daaraan iets wordt gedaan. Zie daar de beperkingen van de bestuursrechter en de scheiding der machten.

De Afdeling stelt vervolgens vast dat in de wet dwingend is voorgeschreven aan de hand van welk voorschrift de grenswaarden voor de handhavingspunten en de geluidbelasting op de handhavingspunten worden berekend. Het is daarom simpelweg niet mogelijk om andere berekeningsvoorschriften te hanteren. Volgens bijlage 1 van de Regeling burgerluchthavens wordt bij de berekening van de geluidbelasting het geluid als gevolg van het taxiën en proefdraaien buiten beschouwing gelaten. Daar valt dan het doek.

Belangrijk is dat het rekenvoorschrift volgens de Afdeling niet ‘exceptief’ kan worden getoetst. Exceptieve toetsing houdt in dat een regeling (gedeeltelijk) buiten toepassing wordt gelaten wegens strijd met hogere wetgeving. Zoals bijvoorbeeld is gebeurd met de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit voor windturbines. Op vergelijkbare wijze voeren de omwonenden aan dat dit rekenvoorschrift buiten toepassing moet worden gelaten, wegens strijd met de Wet luchtvaart. De Afdeling oordeelt dat exceptieve toetsing niet mogelijk is in het kader van een handhavingsprocedure. Op zich is dat begrijpelijk vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, omdat een derde (in dit geval Luchthaven Maastricht) dan in overtreding zou zijn terwijl dat volgens de tekst van de wet niet zo is.

Ik vermoed dat er weinig lezers zijn die zich bezighouden met geluidhinder van luchtvaart. Deze uitspraak heeft echter bredere relevantie, namelijk voor alle situaties waarin rekenvoorschriften dwingend zijn voorgeschreven in de wet. Dat is een herkenbaar fenomeen, zowel nu als onder de Omgevingswet. In handhavingskwesties zijn die rekenvoorschriften een hard gegeven, ook als die rekenvoorschriften leemtes blijken te bevatten. Bij vergunningverlening daarentegen kan de juistheid van een rekenvoorschrift mogelijk wel ter discussie worden gesteld via de route van exceptieve toetsing. Of dat nodig is, zal blijken als we straks massaal met de systematiek van de Omgevingswet gaan werken.

Handhaving

Voorlopige voorziening padelbaan Wassenaar: vz ABRvS 6 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1375

Padelbanen staan de laatste tijd in de spotlight vanwege de specifieke geluidhinder. Daarom besteden we aandacht aan deze voorlopige voorziening die is getroffen.

In Wassenaar zijn twee padelbanen aangelegd. De omgevingsvergunning is in 2019 onherroepelijk geworden na een uitspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2019:1746).

Nu gaat het om het handhavingsverzoek van een omwonende. Zijn achtertuin grenst direct aan de padelbanen.

Het college heeft het handhavingsverzoek afgewezen. In bezwaar heeft het college de motivering van die weigering aangevuld, gebaseerd op een geluidrapport van de Omgevingsdienst Haaglanden. Uit dat rapport volgt dat een toeslag voor impulsachtig geluid van 5 dB bij de gemeten waarde moet worden opgeteld. Dan is er in de avondperiode een langtijdgemiddeld geluidsniveau van 48 dB(A) op de gevel van de woning. Dat is een overschrijding van 3 dB.

Het college vindt dat deze overschrijding van 3 dB niet hoeft te leiden tot het opleggen van een last onder dwangsom. Daarvoor verwijst het college naar de Landelijke Handhavingsstrategie. Volgens het college is de overschrijding beperkt en is het aannemelijk dat het tennispark zich niet bewust is geweest van de overtreding. Het tennispark zou daarom eerst de gelegenheid moeten worden geboden tot herstel. Het college heeft daarom volstaan met een waarschuwingsbrief.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) ingeschakeld. De StAB komt tot de conclusie dat er voldoende aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat in de avond sprake is van een grotere overschrijding dan de ODH heeft aangenomen. Tijdens de meting was er geen sprake van een representatieve bedrijfssituatie, waarbij vier geoefende spelers continu van de banen gebruik maken. Volgens de rechtbank kon het college daarom niet volstaan met een waarschuwing en had er meteen handhavend moeten worden opgetreden. De rechtbank heeft bepaald dat het college binnen 6 weken een nieuw handhavingsbesluit moet nemen.

Het college vraagt bij de Afdeling om een voorlopige voorziening om twee redenen. Ten eerste omdat het college zich door de rechtbank verplicht voelt om een dwangsombesluit te baseren op de berekeningen van de STAB, terwijl het college meent alleen te kunnen handhaven op feitelijk waargenomen overtredingen. Ten tweede omdat het volgens het college niet lukt om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen, als er eerst nog geluidmetingen moeten plaatsvinden.

De voorzieningenrechter twijfelt ook aan de juistheid van de uitspraak van de rechtbank en gaat mee in de lijn van het college dat er eerst geluidmetingen moeten worden uitgevoerd in een representatieve bedrijfssituatie. Ook moet het tennispark op die geluidmetingen kunnen reageren. Als in de tussentijd het vergunde geluidscherm van 3m hoog is geplaatst, moet ook daar rekening mee worden gehouden. Datzelfde geldt voor eventueel aangepaste openingstijden van de padelbanen. Het college krijgt drie maanden de tijd om een nieuw besluit te nemen.

Dit voorlopige oordeel is waarschijnlijk ingegeven door de strikte jurisprudentie dat overtredingen moeten worden vastgesteld door feitelijke waarneming van een daartoe bevoegde (toezichthoudende) ambtenaar. Die jurisprudentie ziet echter vooral op de verbeurte en invordering van dwangsommen. Ik denk dat hier ook een andere lijn had kunnen worden gevolgd. Uit het rapport van de StAB kan al worden afgeleid welke geluidniveaus er kunnen worden verwacht. Als het dan niet ter discussie staat dat het regelmatig voorkomt dat de padelbanen continu worden gebruikt door vier geoefende spelers (terwijl ongeoefende spelers misschien nog wel meer lawaai maken), dan zou dat voldoende moeten zijn om een last onder dwangsom op te leggen. Dan is immers duidelijk dat er overschrijdingen van de geluidnorm plaatsvinden. Het is niet erg aannemelijk dat een geluidmeting van een (nagebootste?) representatieve situatie ineens tot hele andere geluidniveaus leidt. De voorzieningenrechter heeft echter niet voor deze route gekozen. De omwonende zal dus nog langer geduldig moeten wachten tot de geluidsoverlast wordt beperkt. Over de padelbanen in Wassenaar zal het laatste woord nog niet zijn gezegd. We houden u op de hoogte.